社会资本参与PPP项目的最大顾虑不是收益,而是风险,现实中解除这个顾虑的唯一方式是担保。PPP项目大多具有融资规模大、合作期限长等特性,合作过程中存在多种不确定性因素,大多数社会资本希望通过设置相应的担保机制,防范并规避PPP项目全生命流程中存在的风险。

政府方担保

现有PPP项目普遍面临着融资难的困境,主要原因是初始期的PPP项目的融资方式较为单一,多以债权融资为主,商业银行对PPP项目的要求与传统放贷无异,对増信要求较高,但由于PPP项目存量资产短缺,难以满足商业银行的抵押要求,需要政府给予对应的担保,弥补PPP项目増信不足的缺口。现有的政府担保方式主要有承诺函、设定保底量、通过人大决议纳入预算、回购安排四类。

第一,承诺的内容是“本息还款安排”的行为承诺,且是融资还款的现金流,并不是担保法上的保证,但具有融资増信作用。

第二,保底量为政府在项目合同中承诺,在项目运营过程中,当公共产品或服务的需求低于一定的标准时,政府会给予社会资本或项目公司相应的补贴。

第三,通过人大决议纳入预算为财政部门在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

第四,回购安排包括资产回购和股权回购两大类,其中资产回购在PPP项目中是明令禁止的,而股权回购仍有一定的适用空间。

社会资本或项目公司担保

为了确保PPP项目能够按照合同约定履约,政府通常会要求社会资本或项目公司提供一定的担保。常见的担保方式包括保证金、保函、收益权质押、第三方担保等。

第一,保证金是招标方在招标文件或项目合同中约定的应标方或中标方应缴纳的一定金额的责任担保。目前在PPP项目中较为常见的有投标保证金、履约保证金、工程质量保证金三种。

第二,履约保函是金融机构(通常是银行)应申请人的请求,向第三方(即受益人)开立的一种书面信用担保凭证,用以保证在申请人未能按双方协议履行其责任或义务时,由金融机构代其履行一定金额、一定期限范围内的某种支付责任或经济赔偿责任。

第三,PPP项目中特许经营权收益权质押担保,特许经营权的收益权可作为应收账款予以质押。第四,第三方担保为社会资本方或项目公司提供其他形式的担保,如母公司(股东)担保和专业担保公司保函等。